VERGİ REFORMLARINA TERSTEN BAKIŞ

Vergi reformu

Fransızca rėforme sözcüğünden Türkçeye geçmiş olan reform kelimesi daha iyi duru-ma getirmek için yapılan değişiklik, iyileştirme, ıslahat anlamında kullanılmaktadır .
Vergi reformu ise birçok kişi tarafından çok çeşitli anlamlarda ele alınan ve birbirlerine ben-zer özelliklerine karşın değişik açılardan farklı şekillerde tanımlanan bir kavramdır.

Türk vergi reformlarının öncüsü Ali Alaybek'e göre; “esas itibariyle bütün bir vergi sisteminde veya vergiler grubunda, ya da temel bir vergide yapılan ve yapı değişikliğini kap-sayan iyileştirmelere büyük vergi reformu, büyük bir derecede kapsamlı ve önemli olmayan düzeltme ve değişikliklere küçük vergi reformu denilmektedir” . Kenan Bulutoğlu ise vergi reformunu, “vergi yükünün yurttaşlar arasındaki bölüşümün önemli ölçüde değiştirilmesi” olarak tanımlamaktadır . Bir başka deyimle vergi reformunun ifade ettiği anlam toplumda vergi yüklerinin dağılımında, daha büyük ölçüde adalet ve eşitlik sağlamak için geniş kapsam-lı bir gelir vergisi yapısı planlamak ve gerçekleştirmektir.

Peacock ise vergi reform kavramı ile ilgili olarak şu tanımı yapmıştır; “Vergi reformu, gayri safi yurt içi hâsıla içindeki vergi oranlarında ya da vergi sisteminin yapısında veya her iki konuda yapılması öngörülen değişikliklerdir” . Kısaca vergi reformu, bir vergi sisteminde-ki köklü düzeltme ve iyileştirme hareketlerini ifade etmektedir.
Vergi reformu kavramı görüldüğü üzere çok farklı şekillerde tanımlanabilmekte ve yo-rumlanabilmektedir. Öyle ki, vergi yükünün gelir grupları arasında paylaşımının önemli ölçü-de değiştirilmesinden verginin üstlendiği fonksiyonları ne ölçüde iyileştirildiğine kadar vergi reformunun alanı genişletilebilmektedir.

Türk Vergi Sistemi ve Reform

Vergi sistemimiz, kamu harcamalarına kaynak sağlamak olan mali işlevini, gelir dağı-lımındaki eşitsizlikleri azaltıcı sosyal işlevini ve ekonomik istikrarı sağlama işlevini etkin bir şekilde yerine getirememektedir. Vergi uygulamaları konusunda göze çarpan temel konu ver-gi gelirlerinin giderek adil olmayan biçimde alınması sonucu vergi yükü dağılımının adalet-sizleşmesidir. Vergi teorisyenlerince adil olarak nitelendirilen dolaysız (gelir-servet) vergile-rin payı toplam vergi gelirleri içinde yüzde 35'in altına düşmüştür. 2006 yılı rakamlarına göre katma değer vergisinden sağlanan hâsılatın gelir vergisinden sağlanan hâsılatın iki katına yak-laşması oldukça çarpıcıdır.

Faiz ve rant gelirlerinin ön plana çıktığı bir ekonomik yapıda vergi yükü düşük gelirli gruplar üzerinde yoğunlaşmaktadır. Vergi sisteminin yüksek gelirli kesimleri kapsam dışına alması kar, faiz ve rant gelirlerine çeşitli ayrıcalıklar sağlayarak bu tür gelirlerin vergi yükü-nün azaltılması hem vergi gelirleri artış hızını yavaşlatmış hem de vergilemede genellik ilke-sinin uygulamasını zedelemiştir. Vergi yükünün daha çok düşük gelirli kesimler üzerinde yo-ğunlaşması sonucu mali yük artışları çok dengesiz bir mali bölüşüme dönüşeceği açıktır.

Son yıllarda ücretliler ile serbest meslek erbabı ve ticari kazanç elde edenlerin ödedik-leri vergi farkı, ücretliler aleyhine yaklaşık 2 kat artmış, bu oran götürü mükelleflerde 15 kata kadar ulaşmış, sonuçta vergilemede adaletsizlik yapısallaşmıştır. Gelir vergisi adeta stopaj vergisi veya ücretliler vergisi haline gelmiştir. Toplam vergi gelirinin yaklaşık yüzde 83'ü tevkifat yoluyla ödenmektedir.

Öte yandan 2006 yılında vergi gelir tahsilâtının tahakkuka oranı yüzde 92'dir. Bu ora-na göre kayıtlı mükellefler bile yüzde 8'i oranında vergi kaybına yol açmışlardır.

Genel bütçe vergi gelirlerinin konsolide bütçe giderlerini karşılama oranı, 2003'te yüzde 66,5, 2004'te yüzde 66,4, 2005'te yüzde 75,2 ve 2006'da yüzde 78,4'tür . Olumlu an-lamda bir seyir izlese dahi hala en sağlıklı kamu finansman aracı olarak değerlendirilen vergi gelirleriyle kamu harcamalarının ancak yüzde 78,4'ü karşılanabilmekte; diğer bölümü ise borçlanmayla karşılanmaktadır. Bilindiği üzere devletin finansman ihtiyacının karşılanmasın-da vergiler yeterli olmayınca iç-dış borçlanmaya ve/veya emisyona başvurulmaktadır. Devlet, çeşitli nedenlerle tahsil edilmeyen vergiler ve özellikle sermaye piyasası kazançlarına tanınan istisnalar sonucu ekonomik zafiyete düşmüş ve finansman ihtiyacını vergi almadığı kesimler-den borç alarak karşılama kısır döngüsüne girmiştir.

Türk vergi sisteminde vergi yükünün arttırılması yerine vergi yükü dağılımındaki ada-letsizliklerin giderilmesi gereği öncelikli bir konudur. Öyleyse ülkemizde sosyal adalet ilkesi-ne ve ekonomik kıstaslara dayalı bir vergi yükü dağılımını amaçlayan vergi reformuna ihtiyaç vardır.

Doğru belki ama… Diğer yandan şu da sorulabilir…

Sorunlara karşı uygulanabilecek tek çözüm reform mudur? Ya da kanunlarda değişik-lik yapılması sorunları bir anda yok edecek sihirli bir güç müdür? 

Tüm bu sorunların arkasında üzerinde etraflıca düşünülmeksizin ve konuyu tüm yön-leriyle değerlendirmeden yapılan değişikliklerin hiç mi etkisi yoktur?

Sürekli değiştirme telaşı yerine mevcut kanun hükümlerini doğru ve tam uygulama kaygısında olsak daha mı iyi olur?

Reform heyecanı ya da yanılgısı…

Değişiklik insanlarda hep büyük heyecanlar yaratmıştır. Öyle ki bu heyecan genellikle değişikliğin içeriğinin ve bu değişiklik anaforunda vazgeçilenlerin göz ardı edilmesine neden olmuştur. Sanki yapılacak değişiklikle mevcut durumdaki tüm aksaklıklar ortadan kalkacak hatta bir daha hiç sorun çıkmayacaktır. Böylesine gerçekten uzak iyi niyet dolu beklentilerin oluştuğu süreçte ihmal edilen unsurlar fark edildiğinde yapılan reformun heyecanı çok geride kalmakta ve yazık ki bu heyecanın bedeli tüm toplumca ağır şekilde ödenmeye başlanmakta-dır.

Öte yandan konuyla ilgili olarak sık karşılaşılan olgulardan biri de reformcunun yapı-lan değişikliğin son değişiklik olacağı şeklindeki iddiasıdır. Bu değişikliğin başka bir değişik-liğe gerek kalmayacak mahiyette olacağı savını içeren bu husus yine iyi niyet dolu ancak yine gerçeklikten uzaktır.

Reform heyecanından ve sonrasındaki hayal kırıklıklarından yeterince payını alan ül-kemizde son dönemlerde vergi reformları ön plana çıkmış ve ardı ardına temel vergi kanunları değiştirilmesi çalışmaları yapılmıştır ve yapılmaktadır. Esasen bu ülke insanları büyük vaat-lerle başlanılmış ancak bir türlü hedeflenen sonuçlara ulaşılamamış vergi kanunu değişiklikle-rine de aşinadır. Ancak bu defa diğerlerinden farklı olarak kanunların tamamı yeniden yazıl-makta, yeni düzenlemeler ihdas edilmekte ve mevcut bazı düzenlemeler kanunlardan tama-mıyla çıkarılmaktadır. Temel değişikliklerin ilki Kurumlar Vergisi Kanunun 16.06.2006 tarih-li ve 5520 sayılı kanunun yürürlülüğe girmesiyle gerçekleşmiştir. Şimdilerde ise gelir vergisi-nin yeniden düzenlenmesi konusunda hummalı bir çalışma devam etmektedir. Bu arada önce-liğin kurumlar vergisi konusundaki düzenlemelere verilmesini de anlamak oldukça güçtür.

Önceki değişiklikler...

Temel vergi kanunlarına kısaca inceleyecek olursak, Gelir Vergisi Kanunu 126 madde, (eski) Kurumlar Vergisi Kanunu 48 madde ve Vergi Usul Kanunu 415 maddedir. Bunlardan Gelir Vergisi Kanunu'nun 28 maddesi, (eski) Kurumlar Vergisi Kanunu'nun 4 maddesi ve Vergi Usul Kanunu'nun 65 maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.

Zaman içinde Gelir Vergisi Kanunu'na 71(yarıdan fazla), (eski) Kurumlar Vergisi'ne 35(yarıdan fazla), Vergi Usul Kanunu'na 40 adet geçici madde eklenmiştir.

Sadece 1980 sonrası değerlendirilmeye alınsa, aradan geçen yirmi altı yıllık zamanda tam 50 değişiklik yapıldığı görülecektir. Bu değişikliklerin 3'ü 1998'de, 2'si 1999'da, 1'i 2000'de, 6'sı 2001'de, 2'si 2002'de, 4'ü 2003'te, 2'si 2004, 3'ü 3005'te ve 4'ü 2006 yılında yürürlülüğe girmiştir . Diğer bir deyişle değişikliklerin yarıya yakını son bir kaç yılda yapıl-mıştır. Ayrıca Kurumlar Vergisi Kanunu 2006'da yeniden yazılmak suretiyle değiştirilmiştir.

Kuşkusuz her bir değişiklikte vergi sistemindeki sorunları tümüyle ortadan kaldırarak ideal vergileme sürecine ulaşmak hedefi gözetilmiştir. En azından değişiklik yapılan konu hakkında uzun soluklu bir rahatlama yaşanacağı beklenmiştir. Ancak ardı ardına gelen bu değişiklikler, beklenilenleri karşılamaması bir yana vergilemede istikrarsız bir yapı oluştura-rak hem mükellefin güvenini sarsmış hem de idarecilerin işini oldukça zorlaştırmıştır.

Tahminimizce sürekli değişikliklerin çözüm olacağına inanan anlayışın yinelenen so-runlara bulduğu çözüm yeni değişikliklerin yapılması şeklinde olacaktır. En azından son yıl-larda bu şekilde bir seyir izlendiği görülmektedir. Öyle ki aynı konu hakkında bir yıl içinde birkaç defa değişiklik yapılması dahi normal karşılanır hale gelmiştir. Bu durum bırakın mü-kellefi ya da mükellef müşavirini, konunun uzmanlarını dahi hayrete düşürecek ve pes ettire-cek şekildedir.

Reform sürecinde gözden kaçanlar…

Reformları sadece kazanım olarak düşünmek büyük bir yanılgıdır. Zira mevcut sistemi ortadan kaldırıp yeni bir sistemi bina etmenin muhakkak ki bir maliyeti olacaktır. Kaldı ki değişiklik sonrası getirilen düzenlemenin tam anlamıyla doğru ve uygulanabilir olduğunun garantisi yoktur.

Sürekli değişim telaşının yaşandığı zamanlarda değiştirilmesi tasarlanan konularla ilgi-li olarak görev alan kamu mensuplarında çalışma disiplininden uzaklaşmalar ve sorumlu ha-reket etme güdüsünden tavizler görmek olasıdır. Oysaki kamu hizmetlerinin sürekliliği ve istikrarı söz konusu işlemlerin verimli şekilde yapılması ve kamusal faydanın artması için ön koşuldur. Özellikle vergi konusunda sık değişiklik yapılması sonucu zihinlerde yeni değişik-liklerin olacağına dair beklentilerin oluşması yükümlüleri de görevlerini yerine konusunda isteksizliğe sürükleyecektir. Hazineye gelir toplama konusunda zafiyete uğratacak böyle bir durum vergileme ilkelerinin tezahürünü de engelleyecektir.

Yapılan değişikliklere mevcut durumun tam uyumunu sağlamak amacıyla kanunun yürürlülüğe girdiği dönemin öncesini kapsayan bir dönem içinde geçici madde veya benzeri düzenlemelerle vergilendirme yapılmaktadır. Diğer bir deyişle uygulamada bütünlüğün sağ-laması amacıyla kanunun yürürlülüğe girdiği tarihten öncesi için de hükmün geçerli olması temin edilmektedir. Bilindiği üzere kanunların geriye yürümesi hukuk devleti ilkesine ters düşer. Hukuk devletinin temel özelliği ülkesindeki tüm insanlara hukuki güvence sağlaması-dır. Bunun koşulu ise kanunların geriye yürümemesidir.

Öte yandan yapılan değişikliklerin kanun metinlerinde yukarıda da belirtildiği üzere mükerrer madde, ek madde ya da geçici madde şeklinde yer alması kanun metinlerinin bütün-lüğünü bozmakta, anlaşılmasını ve uygulanmasını oldukça zorlaştırmaktadır.

Bu noktada kanun metinlerinin yeni baştan yazılması konusu öne çıkabilir. Nitekim şu an gelir vergisi ile ilgili olarak kanunun yeni baştan yazılması şeklinde çalışma yapılmaktadır. Ancak bu noktada ihmal edilen husus, bu yöntemle önceki düzenlemenin uygulamasına dair birikimin bir kenara atılacağı gerçeğidir. Bu birikim uygulayıcıların zaman içinde geliştirdik-leri yorumlar ve kanun metinlerine yükledikleri anlamlar ile yargı mercilerinin uyuşmazlık-larda takdir ve tespit ettikleri çözümlerdir. 

Her ne kadar kanun koyucu gerekli özeni gösterse de gerçek hayatta karmaşık olayla-rın vuku bulması veya konjonktürün hızla değişmesine karşın vergi yasalarının bu değişikliğe uyum sağlayacak esnekliğe sahip olmaması ya da kimi ifadelerin yasa metinlerinde açık şe-kilde tanımlanmamış olması uygulamada sorunlarla karşılaşacağına baştan işaret etmektedir.

Ancak unutulmamalıdır ki hukuk sistemi sadece kanun metinlerinden ibaret değildir. Uygulayıcıya kanun hükümlerinde açıkça tanınan yorum yetkisi, uygulamada kanun hüküm-lerine esneklik kazandırıcı ve gelişen ekonomik ve sosyolojik yapıya uyum sağlayıcı meka-nizmalardır. Şüphesiz idare bu yetkisini tebliğ ya da sirküler yayınlamak suretiyle tüm mükel-lefler nezdinde, mükellefin karşılaştığı ve çözüm bulamadığı durumlarda olaya ve kişiye münhasır verdiği cevapları içeren özelgelerle de ilgili mükellef nezdinde kullanarak uygula-maya yön verecektir. Ortaya çıkacak uyuşmazlıklar neticesinde gelişecek yargı kararları ve bu yargı kararlarına dair İçtihatları Birleştirme Kurulunun çalışmaları neticesinde oluşacak kazai içtihatlar hukuk sisteminin diğer bir birikim kaynağıdır.

Yapılacak her bir değişiklik tüm bu birikimi hiçe saymaktır. Yeni düzenleme yeni so-runlar demektir. Sorunsuz bir vergi sistemi hedeflenirken yeni sorunlara adım atılması bir çelişki olarak karşımızda durmaktadır.

Sonuç

Vergi reformu kavramına başlı başına muhalefet etmek kuşkusuz gerçek dışı bir tavır olacaktır. Zira değişen dünyaya ve gelişen şartlara değişmeyen bir vergi sistemiyle uyum sağ-lamak mümkün değildir. Ancak değişimin heyecanlarına kapılarak mevcut birikimi mirasyedi hoyratlığıyla tüketmek bedeli ağır bir hamlığa işarettir.

Reform kavramı da esasında mevcut sistemi hatadan arındırma isteğinin tezahürüdür. Ancak her iktidarın bir şeyleri değiştirme kaygısında olduğu kaygan zeminlerde istikrarı sağ-lamak mümkün gözükmemektedir. En kötü sistemler dahi değişim anaforuna sıkışmış, istik-rardan yoksun sistemlerden daha iyidir.

Temel ilkelere uygun bir vergileme sistemi mükellef için bir ulufe olmadığı gibi kanun koyucunun böylesine ideal bir yapı kurgulaması bir buluntu veya tesadüf eseri olmayacaktır. Aksine böyle ideal vergileme yapısı ancak uzun uğraşları içeren zorlu bir yolculuğun sonunda ulaşılabilecek zirve noktasıdır.

Yalçın EROL